URGENSI AMANDEMEN UUD 1945 (Jurnal)

URGENSI PERUBAHAN UUD 1945

I. Pendahuluan

Perubahan UUD 1945 yang dilakukan pada tahun 1999 merupakan sebuah dorongan dari gerakan reformasi. Tuntutan perubahan UUD 1945 yang digulirkan oleh berbagai kalangan masyarakat dan kekuatan sosial politik didasarkan pada pandangan bahwa dalam UUD 1945 belum cukup memuat landasan bagi kehidupan yang demokratis, pemberdayaan rakyat, dan penghormatan HAM. UUD 1945 sebelum perubahan merupakan sebuah UUD yang menimbulkan multitafsir dan membuka peluang bagi penyelenggaraan negara yang otoriter, sentralistik, tertutup yang menimbulkan kemerosotan kehidupan nasional di berbagai bidang kehidupan.[1]

Dalam suasana politik dan hukum bernegara ada beberapa praktek yang dilakukan oleh negara dan pemerintah yang tidak sesuai dengan pembukaan UUD 1945. Praktek-praktek yang tidak sesuai dengan Pembukaan UUD 1945 antara lain, sebagai berikut:

1. Tidak adanya mekanisme checks and balances yang baik antara lembaga negara dan kekuasaan yang terpusat pada Presiden.
2. Infrastruktur politik yang dibentuk, antara lain partai politik dan organisasi masyarakat, kurang mempunyai kebebasan berkekspresi sehingga tidak dapat berfungis sebagaimana mestinya.
3. Pemilihan umum (pemilu) diselenggarakan untuk memenuhi persyaratan demokrasi formal karena seluruh proses dan tahapan pelaksanaannya dikuasai oleh pemerintah.
4. Kesejahteraan sosial berdasarkan Pasal 33 UUD 1945 tidak tercapai, justru yang berkembang adalah sistem monopoli, oligopoli dan monopsoni.[2]

Praktek bernegara yang berjalan selama 32 tahun menjadi suatu praktek bernegara yang dipaksakan oleh pihak pemerintah (eksekutif) kepada seluruh pihak legislative dan yudikatif tanpa koreksi. Seharusnya praktek bernegara yang dipraktekkan atas kesepakatan bersama dan didasari atas pemikiran yang demokratis sehingga checks and balances dapat berjalan dengan baik.

Perkembangan pemikiran rasional atas ide bernegara yang semakin dinamis disertai berbagai pemikiran yang secara mendunia diterima seperti ide-ide demokrasi, hak azasi manusia dan checks and balances antar lembaga Negara menjadikan sebuah hukum dasar /konstitusi menjadi penting untuk berubah. Menurut Hegel ”The constitution is rational (vernuenftig) inasmuch as the state differentiates its operation (Wirksamkeit) according to the nature of the concept and likewise determines it. This works as follows; each of the powers is a totality in itself, because it contains the other powers (momente) as effective in itself, yet at the same time they remain part of the state’s ideal form by expressing differences of its concept and still constitute only one ideal whole”[3] Konstitusi yang baik tidak hanya didasarkan atas kemauan penguasa, akan tetapi didasari atas pemikiran yang rasional dan ideal tentang sebuah tujuan Negara dan disepakati oleh semua masyarakat.

Perkembangan sistem ketatanegaraan dalam kehidupan berbangsa dan bernegara Indonesia setelah diadakan perubahan tahun 1999 telah berjalan hampir 8 tahun. Perubahan UUD bertujuan untuk menata kembali kehidupan bernegara yang selama 32 tahun dianggap tidak berjalan dengan baik walaupun selama 32 tahun tersebut dikenal jargon bahwa pemerintahan “menjalankan UUD 1945 secara murni dan konsekwen”.

Perubahan UUD 1945 ditahun 2002, akhirnya menghasilkan 5 Naskah UUD 1945, yaitu : UUD 1945, Perubahan I UUD 1945, Perubahan II UUD 1945, Perubahan III UUD 1945 dan Perubahan IV UUD 1945.[4]

Pada proses pembahasan perubahan UUD 1945 yang dilakukan oleh MPR RI, maka Panitia Ad Hoc I menyusun berbagai kesepakatan dasar berkaitan dengan perubahan UUD 1945. Kesepakatan dasar itu terdiri dari lima butir, yaitu:

1. Tidak mengubah Pembukaan UUD 1945
2. Tetap mempertahankan Negara Kesatuan Republik Indonesia.
3. Mempertegas sistem pemerintah presidensiil
4. Penjelasan UUD 1945 ditiadakan serta hal-hal normatif dalam Penjelasan UUD 1945 harus dimasukkan kedalam pasal-pasal yang ada dalam batang tubuh UUD 1945.
5. Perubahan dilakukan dengan cara ”adendum”.[5]

II. Kelemahan Amandemen UUD 1945

1. Perubahan UUD 1945

Tujuan Perubahan UUD 1945

1. Menyempurnakan aturan dasar mengenai tatanan negara agar dapat lebih mantap dalam mencapai tujuan nasional yang tertuang dalam Pembukaan UUD 1945 dan tidak bertentangan dengan Pembukaan UUD 1945 itu yang berdasarkan Pancasila dalam wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia.
2. Menyempurnakan aturan dasar mengenai jaminan pelaksanaan kedaulatan rakyat serta memperluas partisipasi rakyat agar sesuai dengan perkembangan paham demokrasi.
3. Menyempurnakan aturan dasar mengenai jaminan dan perlindungan hak asasi manusia agar sesuai dengan perkembangan paham hak asasi manusia dan peradaban umat manusia yang sekaligus merupakan syarat bagi suatu negara hukum yang dicita-citakan oleh UUD 1945.
4. Menyempurnakan aturan dasar penyelenggaraan negara secara demokratis dan modern, antara lain melalui pembagian kekuasaan yang lebih tegas, sistem checks and balances yang lebih ketat dan transparan, pembentukan lembaga-lembaga negara yang baru untuk mengakomodasi perkembangan kebutuhan bangsa dan tantangan zaman.
5. Menyempurnakan aturan dasar mengenai jaminan konstitusional dan kewajiban negara mewujudkan kesejahteraan sosial, mencerdaskan kehidupan bangsa, menegakkan etika, moral dan solidaritas dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara sesuai dengan harkat dan martabat kemanusiaan dalam perjuangan mewujudkan negara kesejahteraan.
6. Melengkapi aturan dasar dalam penyelenggaraan negara dan perjuangan negara untuk mewujudkan demokrasi, seperti pengaturan wilayah negara dan pemilihan umum
7. Menyempurnakan aturan dasar mengenai kehidupan bernegara dan berbangsa sesuai dengan perkembangan aspirasi, kebutuhan, dan kepentingan bangsa dan negara Indonesia dewasi ini sekaligus mengakomodasi kecenderungannya untuk kurun waktu yang akan datang.[6]

Perubahan UUD 1945 telah banyak memberikan dinamika ketatanegaraan Republik ini. Masyarakat Indonesia setidak-tidaknya bisa bersuara dari berbagai lembaga negara dan sistem bernegara yang diperkenalkan oleh Perubahan tersebut, diantaranya: Penegasan fungsi badan legislatif, eksekutif dan yudikatif, serta diperkenalkan sistem checks and balances yang lebih baik daripada UUD 1945 awal. Pada Perubahan UUD ini juga diperkenalkan lembaga-lembaga negara baru dan mekanisme baru, yaitu: Mahkamah Konstitusi, Komisi Yudisial, Dewan Perwakilan Daerah dan yang paling penting adalah Pemilihan Umum langsung.

Lembaga-lembaga yang baru dalam UUD 1945 telah memperlihatkan struktur pemisahan kekuasaan yang lebih baik daripada UUD 1945 sebelum perubahan. Pemisahan kekuasaan diperlihatkan dari 7 organ utama pelaksana kedaulatan rakyat: 1. Presiden sebagai pelaksana eksekutif, 2. DPR sebagai pelaksana kekuasaan legislatif, 3. MPR sebagai pelaksanan kekuasaan legislatif, 4. DPD sebagai pelaksana kekuasaan legislatif, 5. Mahkamah Agung sebagai pelaksana kekuasaan yudikatif, 6. Mahkamah Konstitusi sebagai pelaksana kekuasaan yudikatif, 7. BPK sebagai pelaksana kekuasaan legislatif (salah satu fungsi legislatif adalah mengawasi kekuasaan eksekutif).

Mekanisme pemilihan umum yang baru yang diperkenalkan dalam UUD 1945 adalah: 1. Pemilihan Umum secara langsung untuk Pemilihan Presiden, 2. Pemilihan Umum untuk memilih wakil rakyat baik DPR, DPRD Provinsi dan DPRD Kabupaten/Kota dengan memilih tanda gambar partai politik dan nama wakil rakyat. 3. Mekanisme pemilihan secara langsung anggota DPD.

Dilihat dari substansi UUD 1945 maka UUD 1945 telah memenuhi kriteria sebagai sebagi sebuah konstitusi, seperti yang diungkapkan oleh menurut Wheare. KC Wheare memperkenalkan definisi konstitusi sebagai:The whole system of government of a country, the collection of rules which establish and regulate or govern the government (1996, 1)[7]. Walaupun dalam perkembangan pengertian konstitusi kita dapat mengambil pula definisi dari Paine. Definisi ini merupakan definisi yang lebih tua dari definisi Wheare. akan tetapi lebih lengkap:

“ A constitution is not the act of government, but of people constituting a government, and a government without constitution is power without right…. A constitution is a thing antecedent to a government; and a government is only the creature of a constituition (1792, Pt II, p.93)[8]

Pada perjalanan UUD 1945 setelah diadakan perubahan maka terlihat berbagai kekurangan-kekurangan yang ada dalam materi UUD 1945. Sidang Tahunan MPR tahun 2002 telah berakhir, sidang yang memakan biaya lebih dari 20 milyar ini akhirnya menuntaskan tahapan akhir dari seluruh rangkaian proses Amandemen UUD 1945. Tahapan itu menuntaskan beberapa materi penting antara lain tentang struktur dan komposisi MPR, Pemilihan Presiden langsung, peranan negara dan agama pada Pasal 29, otoritas moneter, Pasal 31 tentang pendidikan dan kebudayaan. Dan aturan peralihan yang salah satunya akan mengatur soal pemberlakuan hasil amandemen itu sendiri.

Rangkaian proses amandemen oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) telah empat kali menyelesaikan Amandemen UUD 1945 sejak tahun 1999. Proses amandemen itu jumlah pasal memang tetap 37 tetapi 10 pasal memiliki cabang ( 6A, 7A, 7B, 7C, 18 A, 18 B, 20 A, 22 A, 22B, 22 C, 22 D, 22E, 23 A, 23 B, 23 C, 23 D, 24 A, 24 B, 24 C, 25 A, 28 A, 28 B, 28 C, 28 D, 28 F, 28 G, 28 H, 28 I, 28 J, 36 S, 36 B, 36 C) sebagaimana juga babnya tetap terdiri 16 Bab tetapi juga mempunyai cabang (VII A, VII B, VIII A, IX A, X A) dan penambahan sejumlah ayat baru. UUD 1945 sebelumnya terdiri 37 Pasal, 16 Bab, 65 Ayat, 4 Aturan Peralihan, dan 2 Aturan Tambahan. Maka bandingkan dengan amandemen UUD 1945 satu hingga empat yang terdiri dari 37 Pasal (72 Pasal jika berikut cabang), 16 Bab (21 Bab jika berikut cabang), 191 Ayat, 3 Aturan Peralihan, dan 2 Aturan tambahan. Maka total amandemen 1- 4 UUD 1945 menghasilkan 196 Ayat, yang terdiri 166 butir perubahan dan 30 butir tidak berubah. Dalam perubahan ini Ramlan Surbakti mengatakan perubahan yang dilakukan terhadap UUD 1945 dalam prakteknya bukan amandemen biasa, karena mencakup pasal yang begitu banyak tetapi juga bukan pembuatan UUD baru karena baik pembukaan maupun banyak pasal yang tetap. (Disampaikan pada Seminar Nasional FH.Usakti 15 Agustus 2002). [9]

Amandemen pertama yang dimulai pada Sidang Umum MPR tahun 1999 telah melakukan perubahan terhadap 9 Pasal yang meliputi Pasal 5 Ayat (1), Pasal 7, Pasal 9, Pasal 13 Ayat (2), Pasal 14, Pasal 15, Pasal 17 Ayat (2 dan 3), Pasal 20, dan Pasal 21. sedangkan Amandemen kedua telah melakukan perubah sebanyak 7 Bab dan 25 Pasal yang yang meliputi Pasal 18, Pasal 18 A, Pasal 18, Pasal 19, Pasal 20 Ayat (5), Pasal 20 A, Pasal 22 A, Pasal 22 B, BAB IX A, Pasal 25 E, BaB X, Pasal 26 Ayat (2 dan 3), Pasal 27 Ayat (3), BAB XA, Pasal 28 A, Pasal 28 B, Pasal 28 C, Pasal 28 D, Pasal 28 E, Pasal 28 F, Pasal 28 G, Pasal 28 H, Pasal 28 I, Pasal 28 J, BAB XII, Pasal 30, BAB XV, Pasal 36 A, Pasal 36 B, dan Pasal 36 C. Kemudian dilanjutkan dengan Amandemen ketiga yang meliputi Pasal 1 Ayat (1,2,3, dan 5), Pasal 7 A, Pasal 7 B Ayat (1, 2, 3, 4, 5, 6, dan 7), Pasal 7 C, Pasal 8 Ayat (1, 2), Pasal 11 Ayat (2, 3), Pasal 17 Ayat (4), BAB VII A, Pasal 22 C Ayat (1, 2, 3, dan 4), Pasal 22 D Ayat (1, 2, 3, dan 4), BAB VII B, Pasal 22 E Ayat (1, 2, 3, 4, 5, dan 6), Pasal 23 Ayat (1, 2, dan 3), Pasal 23 A, Pasal 23 C, BAB VIII A, Pasal 23 E Ayat (1, 2, dan 3), Pasal 23 F Ayat (1 dan 2), Pasal 23 G Ayat (1 dan 2), Pasal 24 Ayat (1 dan 2), Pasal 24 A Ayat (1, 2, 3, 4, dan 5), Pasal 24 B Ayat (1, 2, 3, dan 4), dan Pasal 24 C Ayat (1, 2, 3, 4, 5, dan 6).[10]

Sedang proses Amandemen ke–4 ini mengubah dan menetapkan antara lain, perubahan penomoran Pasal 3 Ayat (3) dan Ayat (4) perubahan ketiga UUD 1945 menjadi Pasal 3 Ayat (2) dan Ayat (3). Pasal 25 E perubahan kedua UUD 1945 menjadi Pasal 25 A. Kemudian menghapus judul BAB IV tentang Dewan Pertimbangan Agung dan mengubah substansi Pasal 16 serta menempatkannya ke dalam BAB III tentang Kekuasaan Pemerintahan Negara. Dan selanjutnya merubah dan/ atau menambah Pasal 2 Ayat (1), Pasal 6 A Ayat (4), Pasal 8 Ayat (3), Pasal 11 Ayat (1), Pasal 16, Pasal 23 B, Pasal 23 D, Pasal 24 Ayat (3), Pasal 29 Ayat (1) dan (2), BAB XIII, Pasal 31 Ayat (1, 2, 3, 4, dan 5), Pasal 32 Ayat (1 dan 2), BAB XIV, Pasal 33 Ayat (4 dan 5), Pasal 34 Ayat (1, 2, 3, dan 4), Pasal 37 Ayat (1, 2, 3, 4, dan 5), Aturan Peralihan Pasal I, II, dan III, Aturan Tambahan Pasal Idan II Undang-Undang Dasar 1945.[11]

Perkembangan selanjutnya adalah kegiatan-kegiatan dan aktivitas-aktivitas lembaga negara menjadi dinamis dan dilingkupi oleh suasana konstitusi yang sangat kental. Akselerasi Perkembangan ketatanegaraan semakin meningkat dengan adanya berbagai permohonan Judicial Review ke Mahkamah Konstitusi yang berakibat semakin dekatnya masyarakat terutama kaum elit negara ini terhadap pentingnya pengaturan norma-norma dasar dalam konstitusi. Hal ini, sejalan dengan cita-cita dan keinginan pembuat UUD agar UUD 1945 dianggap sebagai aturan tertinggi diantara peraturan-peraturan yang lain (Presupposing the basic norm, the constitution is the highest level within national law)[12]

Untuk menguraikan berbagai kelemahan yang terjadi dalam proses dan materi perubahan UUD 1945 maka harus dilihat dari dua sudut pandang yaitu dari segi proses dan substansi. Kelemahan baik dari segi proses dan substansi merupakan sebuah evaluasi dalam persiapan pembuatan ataupun perubahan UUD, sehingga dapat diambil suatu masukan dalam membentuk Perubahan kelima yang akan datang

2. Kelemahan Amandemen dari segi proses:

1. Tidak membuat kerangka dasar perubahan dan content draft

MPR dalam membahas dan memutuskan perubahan UUD 1945 tidak membuat dan memiliki content draft konstitusi secara utuh sebagai langkah awal yang menjadi dasar perubahan (preliminary) yang dapat ditawarkan kepada publik untuk dibahas dan diperdebatkan. Content draft yang didasari paradigma yang jelas yang menjadi kerangka (overview) tentang eksposisi ide-ide kenegaraan yang luas dan mendalam mengenai hubungan negara dengan warga negara, negara dan agama, negara dengan negara hukum, negara dalam pluralitasnya, serta negara dengan sejarahnya . Juga eksposisi yang mendalam tentang esensi demokrasi, apa syaratnya dan prinsip-prinsipnya serta check and balancesnya bagaimana dilakukan secara mendalam. Nilai/ values merupakan kerangka dasar yang harus dinyatakan dalam setiap kosntitusi sebuah negara, sehingga negara yang berdiri atas nilai-nilai ideal yang diperjuangkan akan terlihat Sebuah pernyataan dari Brian Thompson akan sangat baik jika harus melihat sebuah nilai dalam kerangka dasar konstitusi ”A constitution can express the values which its framers have for their country. These values may be seen in the type of governmental institutions which are created, and in the declaration of rights of the citizens. Values will be found particularly in preamble”. [13]

2. Amandemen yang parsial dan tambal sulam

MPR lebih menekankan perubahan itu dilakukan secara adendum, dengan memakai kerangka yang sudah ada dalam UUD 1945. Cara semacam ini membuat perubahan itu menjadi parsial, sepotong-sepotong dan tambal sulam saja sifatnya. MPR tidak berani keluar dari kerangka dan sistem nilai UUD 1945 yang relevansinya sudah tidak layak lagi dipertahankan. Proses Amandemen secara parsial seperti diatas tidak dapat memberikan kejelasan terhadap konstruksi nilai dan bangunan kenegaraan yang hendak dibentuk. Sehingga terlihat adanya paradoks dan inkonsistensi terhadap hasil-hasilnya yang telah diputuskan. Hal ini bisa dilihat dari pasal-pasal yang secara redaksional maupun sistematikanya yang tidak konsisten satu sama lain. Seperti misalnya, penetapan prinsip sistem Presidensial namun dalam elaborasi pasal-pasalnya menunjukkan sistem Parlementer yang memperkuat posisi dan kewenangan MPR/DPR.

3. Adanya bias kepentingan politik

MPR yang dikarenakan keanggotaannya terdiri dari fraksi-fraksi politik menyebabkan dalam setiap pembahasan dan keputusan amat kental diwarnai oleh kepentingan politik masing-masing. Fraksi-fraksi politik yang ada lebih mengedepankan kepentingan dan selera politiknya dibandingkan kepentingan bangsa yang lebih luas. Hal ini dapat dilihat dari pengambilan keputusan final mengenai Amandemen UUD 1945 dilakukan oleh sekelompok kecil elit fraksi dalam rapat Tim Lobby dan Tim Perumus tanpa adanya risalah rapat.

4. Partisipasi Semu

Sekalipun dalam mempersiapkan materi perubahan yang akan diputuskan MPR melalui Badan Pekerjanya, melibatkan partisipasi publik baik kalangan Profesi, ornop, Perguruan Tinggi, termasuk para pakar/ahli. Namun partisipasi tersebut menjadi semu sifatnya dan hanya melegitimasi kerja MPR saja. Dalam kerja BP MPR ini rakyat tidak mempunyai hak untuk mempertanyakan dan turut menentukan apa yang diinginkan untuk diatur dalam konstitusinya, MPR jugalah menentukan materi apa yang boleh dan tidak boleh.

MPR hanya membatasi pada materi-materi yang belum diputuskan dan dalam penyerapannya yang tidak mencakup seluruh wilayah. Pembatasan itu jelas akan memperpanjang inkonsistensi nilai dan sistematika yang ada. Jelas hal ini merupakan bagian dari pemenjaraan secara politis untuk menyelamatkan kepentingan-kepentingan fraksi yang ada di MPR. Sedangkan dalam penyerapan dan sosialisasi (uji sahih), BP MPR tidak memberikan ruang dan waktu yang cukup bagi publik untuk dapat berpartisipasi dalam memahami dan mengusulkan apa yang menjadi kepentingannya. Termasuk dalam proses amandemen yang keempat, MPR tidak melakukannya secara intensif dan luas kepada seluruh lapisan masyarakat diseluruh wilayah Indonesia.

Alasan keterbatasan dana yang dikemukakan oleh MPR RI sebagai alasan untuk membatasi uji sahih, kami anggap sebagai upaya untuk menghindari tanggung jawab. Apalagi tampak bahwa pihak MPR tidak pernah mengeluh kekurangan dana apabila akan melakukan sosialisasi atau studi banding ke keluar negeri yang telah memakan biaya besar pada tahun-tahun sebelumnya.

Substansi yang disosialisasikan pada proses uji sahih ini juga dibatasi pada materi yang belum diputuskan dan beberapa materi yang tidak dapat dirubah. Publik tidak akan dapat memberikan penilaian terhadap substansi Amandemen pertama sampai keempat yang telah dilakukan oleh MPR selama ini. Menurut hemat kami ini merupakan indikasi pengingkaran MPR terhadap prinsip kedaulatan rakyat. MPR telah bertindak diatas konstitusi yang semestinya adalah milik semua rakyat untuk dapat mengusulkan dan menentukan.

5. Tidak intensif dan maksimal

Dalam proses itu ada keterbatasan waktuyang dimiliki oleh anggota MPR , terutama anggota Badan Pekerja yang diserahi tugas mempersiapkan materi Amandemen UUD 1945 karena merangkap jabatan sebagai anggota DPR RI dengan beban pekerjaan yang cukup banyak. Terlebih lagi, sebagai parpol di DPR, anggota–anggota ini diharuskan untuk ikut berbagai rapat/pertemuan yang diadakan oleh DPR atau partainya sehingga makin mengurangi waktu dan tenaga yang tersedia untuk dapat mengolah materi Amandemen UUD 1945 sekaligus melakukan konsultasi publik secara lebih efektif. Akibatnya kualitas materi yang dihasilkan tidak memuaskan. Padahal, konstitusi adalah suatu Kontrak Sosialanatra rakyat dan negara sehingga proses perubahannya seharusnya melibatkan sebanyak mungkin partisipasi publik.

3. Kelemahan dari segi substansi

Perubahan yang tercermin dalam Perubahan UUD 1945 berlangsung cepat dan dalam skala yang sangat luas dan mendasar. Perubahan UUD 1945 dari naskahnya yang asli sebagai warisan zaman proklamasi tahun 1945 yang hanya berisi 71 butir kaedah dasar, sekarang dalam waktu empat kali perubahan, telah berisi 199 butir kaedah hukum dasar. Perubahan-perubahan substantif itu menyangkut konsepsi yang sangat mendasar dan sangat luas jangkauannya, serta dilakukan dalam waktu yang relatif singkat, yaitu secara bertahap selama empat kali dan empat tahun. [14]

Dalam waktu yang sangat singkat, Perubahan UUD 1945 dilakukan sehingga sampai saat ini ada berbagai kelemahan yang menghinggapi UUD 1945. Kelemahan-kelemahan tersebut diantaranya adalah:

1. Tidak adanya paradigma yang jelas.

Model rancangan perubahan UUD 1945 yang ada sekarang, dimana semua alternatif perubahan dimasukkan dalam satu rancangan, membuka peluang lebar bagi tidak adanya paradigma, kurang detailnya konstruksi nilai dan bangunan ketatanegaraan yang hendak dibentuk dan dianut dengan perubahan tersebut. Persoalan nilai yang hendak dibangun secara prinsip telah ada dalam Pembukaan UUD 1945, hal itu juga merupakan sebab untuk tidak dirubahnya Pembukaan UUD 1945. Nilai-nilai yang secara prinsip tersebut tidak diatur dengan jelas pada batang tubuh UUD 1945. Persoalan seperti nilai/value pembangunan ekonomi yang hendak dibangun pada UUD 1945 setelah perubahan. Apakah yang dimaksud dengan azas kekeluargaan tidak pernah jelas dikemukakan oleh negara. Bagaimanakah cara dan proses menjalankan azas kekeluargaan dalam sistem perekonomian juga menjadi pekerjaan rumah yang tak pernah diselesaikan oleh negara. Hal-hal tersebut

2. Inkonsistensi rumusan.

MPR dalam melakukan amandemen UUD 1945, banyak menghasilkan rumusan-rumusan yang paradoks dan inkonsistensi. Keberadaan MPR dalam posisinya sebagai lembaga tertinggi negara membuat rancu sistem pemerintahan yang demokratis, karena perannya juga seperti lembaga legislatif. MPR yang dimaknai sebagai representasi kekuasaan tertinggi rakyat dan dapat melakukan kontrol terhadap kekuasaan lainnya menjadi superbody yang tidak dapat dikontrol.

3. Tidak Sistematis

MPR dalam melakukan perubahan terhadap UUD 1945 sebagaimana yang telah dibahas pada prosesnya, tidak mau atau tidak berani keluar dari kerangka dengan mendekonstruksikan prinsip dan nilai UUD 1945 yang relevansinya saat ini sudah layak dipertanyakan. MPR tidak mendasarinya dengan ide-ide konstitusionalisme, yang esensinya merupakan spirit/jiwa bagi adanya pengakuan Hak Azasi Manusia dan lembaga-lembaga negara yang dibentuk untuk melindungi HAM dibatasi oleh hukum.

III. Kesimpulan

Ada 5 hal yang setidak-tidaknya menjadi prioritas dalam Amandemen Ke V UUD 1945. Prioritas tersebut antara lain, yaitu:

1. Sistem Perwakilan Rakyat

Dengan Perubahan keempat UUD 1945, MPR hanya merupakan gabungan antara anggota DPR dan DPD. Kewenangan MPR sekarang tinggal empat hal, yaitu mengubah dan menetapkan UUD, malantik Presiden dan wakilnya, memberhentikan Presiden dan atau wakilnya dalam masa jabatannya, dan terakhir memilih Wakil Presiden untuk mengisi kekosongan Wakil Presiden untuk mengisi kekosongan Wakil Presiden pada masa jabatannya. Dalam sistem perwakilan rakyat pada Amandemen UUD 1945 banyak yang harus menjadi catatan, yaitu sebagai berikut :

1. MPR masih memiliki kewenangan-kewenangan yang meletakannya sebagai suatu lembaga ”supra”, bahkan diatas konstitusi, karena masih berwenang melakukan perubahan terhadap UUD 1945, dan menentukan keputusan impeachment terhadap presiden meskipun sudah ada rekomendasi dari Mahkamah Konstitusi serta wewenang untuk melakukan Judicial Review. Sifat supra dari MPR menunjukkan bahwa ada karakteristik sistem Parlementer yang masih kuat dalam sistem ketatanegaraan sehingga terjadi kerancuan dalam bernegara karena disatu pihak Presiden melaksanakan Sistem Presidensiil sedangkan DPR/MPR seringkali menginterprestasikan kinerjanya berdasarkan Sistem Parlementer. Tidak terjadi sistem checks and Balances atau akuntabilitas horizontal yang jelas antara lembaga negara. Seharusnya MPR setelah adanya DPD bukan lagi merupakan sebuah lembaga karena sudah ada DPR dan DPD yang melakukan tugas dan fungsinya kalaupun masih ada MPR hanya sebagai sebuah (joint session) lembaga pertemuan yang dibentuk jika DPR dan DPD ingin melakukan sebuah perubahan UUD.
2. Sistem parlemen yang terjadi adalah sistem parlemen yang soft bicameralism, sehingga tidak terjadi mekanisme bikameral yang baik antara Dewan Perwakilan Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat. Dewan Perwakilan Rakyat yang pra amandemen mempunyai kewenangan yang tidak begitu kuat setelah amandemen berbalik menjadi sebuah lembaga yang mempunyai kekuatan yang sangat besar, bahkan melebihi ”saudara barunya/DPD”. Sehingga pada saat ini terlihat kekuasaan yang begitu besar yang dipunyai oleh DPR. DPD tidak menampakkan prestasi yang baik sampai saat ini, hal ini dapat dilihat dari hampir tidak ada RUU yang diajukan oleh DPD pada permasalahan otonomi daerah. Dari hal inipun tidak jelas mekanisme checks and balances yang dipunyai oleh DPR Dan DPD dalam kerangka kekuasaan legislasi.

2. Sistem Mekanisme Check and Balances antar lembaga negara

Amandemen I-IV UUD 1945 telah menyebabkan berubahnya sistem ketatanegaraan yang berlaku, meliputi jenis dan jumlah lembaga negara, sistem pemerintahan, sistem peradilan, dan sistem perwakilannya. Pada sisi lain, paradigma perubahan UUD mencoba diletakkan dalam kerangka checks and balances sehingga memungkinkan terjadinya saling kontrol antara satu cabang kekuasaan dan cabang kekuasaan yang lain. Implikasi dari penerapan sistem checks and balances tersebut akan berpotensi menimbulkan berbagai macam sengketa, salah satunya adalah sengketa kewenangan antar lembaga negara.[15]

Mekanisme checks and balances yang timpang pada lembaga negara mengakibatkan beberpa lembaga negara mengeluarkan beberapa putusan kontroversial terutama pada kekuasaan kehakiman. Hal ini dapat kita lihat pada MK yang pada tanggal 12 April 2005 Mahkamah Konstitusi mengejutkan kita dengan menguji Undang-Undang No. 24 Tahun 2003 (“UUMK”) yang tidak lain adalah undang-undang yang mengatur Mahkamah Konstitusi (“MK”) sendiri. Dalam pengujiannya terhadap UUMK tersebut, MK membatalkan Pasal 50 dari UUMK yang melarang MK untuk menguji undang-undang yang dibuat setelah adanya perubahan atas Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia tahun 1945. Dengan dibatalkannya Pasal 50 UUMK, kini MK memiliki wewenang untuk menguji seluruh Undang-Undang yang berlaku di Indonesia, tanpa batasan waktu.

MK pun pada UU KPK menyatakan bahwa Pengadilan TIPIKOR bertentangan dengan konstitusi karena diatur dalam UU KPK tidak oleh UU tersendiri. Dan ultra petita diulang kembali pada putusan 3 tahun diberi waktu untuk membuat UU pengadilan TIPIKOR tersendiri. kekuasaan MK yang demikian luas harus dibatasi – tidak ada jalan lain-- lewat Undang-Undang Dasar. UUD harus dirubah sehingga mendefinisikan dengan jelas rationne temporis (keberlakuan waktu) dan rationne materiae (meteri pengujian) yang masuk dalam kewenangan MK. Hal ini penting karena jika tidak ada yang mengontrolnya maka MK akan masuk dalam kategori lembaga yang hampir memiliki absolute power. Lord Acton pernah mengatakan, power tends to corrupt but absolute power corrupts absolutely.

Apabila akhirnya kewengan rationne temporis MK dibatasi oleh UUD untuk dapat menguji UU yang diberlakukan pasca Perubahan UUD 1945 maka akan timbul pertanyaan lain: bagaimana halnya dengan putusan-putusan MK yang terlanjur menguji produk UU sebelum Perubahan UUD 1945?.[16] Perlulah kiranya kita membuat mekanisme checks and balances yang jelas antar lembaga Negara terutama lembaga yang mempunyai kekuasaan kehakiman.

3. Hak Azasi Manusia

Amandemen UUD 1945 dalam hal Hak Azasi Manusia menempatkan Amandemen Kedua UUD 1945 adalah hal yang paling signifikan dalam mengatur Hak Azasi Manusia. Di dalam Bab X A Hak Asasi Manusia ini terdapat sebanyak 10 pasal 24 ayat yang mengatur prinsip-prinsip penting tentang nilai dan prinsip kemanusiaan. Di satu sisi, mungkin sulit untuk menyangkal bahwa perumusan begitu banyak merupakan indikasi adanya komitmen di sebagian anggota majelis untuk mempromosikan dan menjamin pelaksanaan penegakan hak asasi. Namun demikian, ada beberapa masalah yang perlu diajukan karena masalah tersebut potensial mengingkari pelaksanaan penegakan hak asasi secara konsisten dan menempatkan pasal-pasal hak asasi di dalam Bab X A Hak Asasi Manusia hanya menjadi sebuah prinsip yang tidak mempunyai daya enforcement.

4. Mekanisme Pemberian Sanksi Jika Isi UUD 1945 Tidak Dilaksanakan.

Tidak adanya batasan yang jelas bagaimana jika pemerintah/eksekutif, parlemen/legislatif dan peradilan/yudikatif melanggar isi UUD 1945. Yang diatur hanyalah jika Presiden melanggar UUD 1945, akan tetapi hal tersebut tergantung pada kekuasaan lain. Hal ini tidak menjadi permasalahan jika mekanisme checks and balances berjalan dengan baik. Putusan Mahkamah Konstitusi mengenai Anggaran Pendidikan yang mengharuskan pemerintah tetap menjalankan anggaran pendidikan sebesar 20 % diabaikan oleh pemerintah maupun DPR. Hal ini, jika dibiarkan terus menerus akan menimbulkan preseden yang sangat buruk bagi sebuah negara hukum. Pelanggaran serius yang dilakukan oleh lembaga-lembaga kekuasaan negara tidak tersentuh, walaupun kontrol masyarakat berupa judicial review telah dilakukan.

5. Mekanisme Perubahan

Sebagai kontrak sosial sebuah UUD harus jelas mekanisme perubahannya, dan diberikan waktu yang cukup untuk merubah dan merevisi UUD. Harus difikirkan untuk membentuk sebuah badan yang seperti Komisi Konstitusi dan mempunyai waktu dan wewenang yang cukup untuk merubah UUD secara menyeluruh ataupun mensinkronisasi UUD sehingga baik secara proses maupun substansi. Jika pembentukan Komisi Konstitusi kembali diserahkan kepada BP MPR atau minimal melalui kewenangan Badan Pekerja MPR ditakutkan kelemahan- kelemahan yang terjadi pada amandemen atu hingga empat akan kembali menyesatkan. Sebagaimana yang dikemukakan professor politik dari Colombia University, Jon Elster : “Menugaskan (reformasi konstitusi) terhadap sebuah lembaga yang juga berperan sebagai badan legislatif, sama saja seperti menugaskannya untuk berperan sebagai hakim dalam kasus yang menimpa dirinya sendiri”. Apa yang akan terjadi di Indonesia, kasus di Bulgaria bisa menjadi cermin dalam hal ini. Proses penyusunan konstitusi baru yang yang dilakukan oleh Parlemen- yang dimulai tidak lama setelah rezim komunis jatuh tahun 1989 dan selesai tahun 1991- ternyata menghasilkan konstitusi yang memberikan kewenangan yang berlebihan pada dirinya sendiri. Akhirnya konstitusi baru Bulgaria yang diharapkan menjadi faktor terjadinya proses demokratisasi, malah sering menjadi faktor ketidak menentuan politik di negara itu[17]

Jakarta, 05 Juni 2007

Rahmat Bagja

KaDiv. Konstitusi KRHN

Tulisan dikutip dan banyak diambil dari intisari penelitian-penelitian yang dilakukan oleh Konsorsium Reformasi Hukum Nasional (KRHN)

---

[1] MPR RI, Panduan dalam Memasyarakatkan UUD Tahun 1945, Sekretariat Jendral MPR RI, Jakarta, 2003., h. 7.

[2]ibid, h.14.

[3] C.J. Friedrich, The Philosophy of Hegel, The Modern Library, New York, h. 292

[4] Pidato Keynote Speaker Ketua Mahkamah Konstitusi, pada pembukaan acara Bedah Buku “ The New Indonesian Constitutional Court, A Study into its beginnings and first years of work”by Petra Stockman, Hotel Nikko, Jakarta

[5] MPR RI, Panduan dalam Memasyarakatkan UUD Tahun 1945, Sekretariat Jendral MPR RI, Jakarta, 2003., h.25.

[6] MPR RI, Panduan dalam Memasyarakatkan UUD Tahun 1945, Sekretariat Jendral MPR RI, Jakarta, 2003., h.15

[7] Hilaire Barnett, Constitutional and Administrative Law, Cavendish Publishing, 2004, h.7

[8] Ibid, h.7

[9] Penelitian KRHN, Kritik Terhadap Perubahan I-IV UUD 1945,

[10] ibid

[11] ibid

[12] Hans Kelsen, General Theory of Law and State, h.124

[13] Brian Thompson, Constitutional and Administrative Law, Blackstone Press Limited, 1997, h.15

[14] Jimly Ashhdiqie, Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi, Mahkamah Konstitusi RI, Jakarta, 2006, h. 348

[15] Firmansyah Arifin dkk, Lembaga Negara dan Sengketa Kewenangan Antar Lembaga Negara, Konsorsium Reformasi Hukum Nasional (KRHN), Cet.1, Jakarta. 2005, h. 114.

[16] M. Mova Al Afghani dan Rahmat Bagja, Ketika Mahkamah Konstitusi Menjadi Superbody, www.theceli.com

[17] Penelitian KRHN

Urgensi Amendemen UUD 1945 Sebelum Pemilu 2009

Belakangan ini setelah perombakan kabinet menyita perhatian, mencuat kembali permasalahan usulan amendemen UUD 1945. Dewan Perwakilan Daerah (DPD) mengusulkan perlunya amendemen kembali UUD 1945, terutama menyangkut pasal-pasal yang berkaitan dengan kewenangannya (22D ayat 1, 2 dan 3).

Usul tersebut akhirnya diwujudkan dengan terkumpulnya 238 suara pada 8 Mei 2007, sehingga memenuhi jumlah suara minimal (kuorum) sebanyak 226 anggota MPR, sebagaimana ditentukan dalam Pasal 37 UUD 1945. Anehnya, sehari setelah usul akan diajukan kepada MPR, Partai Demokrat menarik kembali dukungan suara 23 anggotanya. Dengan demikian usul amendemen yang sudah sekian lama diupayakan DPD mentah kembali.

Penarikan kembali dukungan suara Partai Demokrat secara substantif dapat mengubur kembali harapan dan peluang amendemen UUD 1945 yang sudah di depan mata. Penarikan itu jelas merugikan Partai Demokrat sendiri, mengingat Presiden Yudhoyono yang berasal dari Partai Demokrat sering kali dihadapkan pada persoalan-persoalan pemerintahan yang berawal dari ketidakjelasan UUD 1945. Tetapi, kabar terbaru dari wacana ini, DPD berhasil kembali mengumpulkan dukungan sehingga melebihi batas minimal untuk mengajukan usul amendemen UUD 1945.

Perkembangan-perkembangan mengenai wacana amendemen V UUD 1945 menunjukkan suatu tanda positif akan kepedulian terhadap perkembangan ketatanegaraan Indonesia, sehingga usul amendemen UUD 1945 merupakan sebuah "keniscayaan". Hal itu dikarenakan hasil empat kali amendemen UUD 1945 banyak kelemahan, yang menimbulkan persoalan-persoalan di dalam praktik pemerintahan. Persoalan-persoalan tersebut tidak cukup diselesaikan dengan cara pembuatan undang-undang, yang sampai sekarang masih dilakukan lembaga legislatif. Cara tersebut hanya bersifat tambal-sulam dan tidak menyelesaikan masalah, karena persoalan yang dipermasalahkan sangat mendasar, yang seharusnya diatur dalam suatu UUD. Melalui amendemen kembali UUD 1945 merupakan solusi terbaik untuk mengatasi persoalan-persoalan di dalam praktik penyelenggaraan pemerintahan.

Akan tetapi amendemen kembali UUD 1945 tidak bisa dilakukan secara parsial. Jangan pula kita terjebak mengamendemen UUD tapi terbatas pada kewenangan DPD karena DPD yang mengusulkan. Amendemen ini harus dijadikan pintu masuk untuk membenahi UUD 1945 yang selama ini dirasakan kurang mampu menyelesaikan permasalahan ketatanegaraan. Amendemen tersebut harus dilakukan secara komprehensif menyangkut soal kejelasan posisi dan hubungan (checks and balances) kelembagaan negara yang terdapat pada Kejelasan Sistem Pemerintahan, Kekuasaan Legislatif, Kekuasaan Kehakiman.

Permasalahan di atas dapat kita simpulkan dari berbagai perkembangan ketatanegaraan yang ada setelah amendemen IV UUD 1945 juga kasus-kasus yang diajukan pada Mahkamah Konstitusi.

DPD yang menginginkan lembaganya diperkuat supaya lebih mempunyai daya tawar terhadap undang-undang yang berkaitan dengan daerah, yang mau tidak mau harus mengubah Pasal 5 dan 22D, solusi itu juga sesuai dengan hasil Komisi Konstitusi yang menginginkan sistem parlemen kita menjadi strong bicameralism. Permasalahan DPD akan berakibat pada lembaga MPR yang diatur pada Pasal 2 dan 3 UUD 1945, yang selama ini masih dipertahankan untuk dievaluasi keberadaannya, apakah diperlukan atau tidak lembaga ini menjadi lembaga parlemen ketiga setelah DPR atau DPD, ataukah hanya bersifat joint session antara lembaga DPR dan lembaga DPD.

Praktik selama ini yang kita lihat, fungsi dan wewenang lembaga MPR tidak bersifat rutin, sehingga tidak diperlukan lembaga permanen. Sistem pemerintahan kita yang presidensial dan diatur dalam Pasal 4-16 UUD 1945 seharusnya diperkuat untuk mengimbangi kewenangan-kewenangan pada legislatif, sehingga sistem presidensial kita berjalan sebagaimana mestinya.

Kekuasaan kehakiman yang sekarang tidak jelas aturan mekanisme checks and balancesnya harus juga diatur dalam UUD, karena setelah putusan MK pengawasan terhadap lembaga pemegang kekuasaan kehakiman menjadi tidak jelas. Komisi Yudisial akhirnya menjadi tumbal dari ketidakjelasan itu. Peran Komisi Yudisial secara nyata yang dapat dirasakan hanyalah pada saat pemilihan calon hakim agung dan tidak pada fungsi pengawasannya. Mnejadi tidak jelas siapa yang mengawasi hakim konstitusi, sehingga tidak tercapai mekanisme checks and balances yang dulu diharapkan.

Penguatan atau daya paksa putusan MK pun seharusnya diatur dalam UUD, karena bagaimana lembaga negara lain mau menghormati putusan MK kalau tidak jelas daya paksanya? Hal itu terlihat dari keengganan pemerintah menjalankan putusan MK mengenai Anggaran Pendidikan dalam UU APBN.

Jika ingin lebih maju dalam hal kontrol masyarakat terhadap lembaga negara adalah dengan memasukkan Constitutional Complaint (CC) dalam UUD, karena dengan memasukkan CC ke dalam UUD peraturan dan kebijakan yang dirasakan individu masyarakat bertentangan dengan UUD dapat diajukan ke MK.

Mengingat pentingnya amendemen UUD 1945, prosesnya harus dilakukan sebelum Pemilu 2009 melalui komisi/badan khusus yang dibentuk untuk itu. Karena, setelah Pemilu 2009 konfigurasi politik akan berubah. Walaupun mungkin masih tetap ada anggota DPD yang ingin melanjutkan perjuangan itu, akan tetapi tidak tertutup kemungkinan untuk tidak melanjutkannya. Kalaupun dilanjutkan, anggota DPR dan DPD terpilih akan tersita waktunya terlebih dahulu untuk beradaptasi dengan pekerjaan juga urusan-urusan internal lembaga mereka.

Dengan adanya komisi/badan khusus yang dibentuk diharapkan rumusan-rumusan UUD 1945 menjadi lebih komprehensif, karena akan dibahas ahli-ahli juga komponen masyarakat yang mengerti betul permasalahan dan solusi terhadap materi UUD 1945.

Bukankah naskah dan bahan perbaikan UUD 1945 telah dibuat Komisi Konstitusi sehingga sudah ada bahan dasar dalam melakukan amendemen?

Keuntungan lain dari pembentukan badan/komisi khusus adalah MPR tinggal membahas pada tahap final dan mengesahkannya dengan tidak mengganggu pekerjaannya sebagai anggota DPR dan DPD, yang sibuk mengerjakan dan membahas UU.

Rahmat Bagja, Kadiv Konstitusi Konsorsium Reformasi Hukum Nasional

Last modified: 25/5/07

http://www.suarapembaruan.com/News/2007/05/27/Hukum/hk01.htm

RESENSI BUKU

RESENSI BUKU
Judul : Pembaharuan Kejaksaan: Pembentukan Standar Minimum Profesi Jaksa
Pengarang dan Penerbit: KHN dan MAPPI FHUI bekerjasama dengan The Asia Foundation.
Tebal : 202 halaman

Pada pertengahan bulan Februari sampai dengan akhir bulan Februari, isu tentang Kejaksaan sangat ramai dibicarakan apalagi tentang Jaksa Agung dan DPR, bahkan isu ini menjadi isu nasional. Wacana ini sangat menyedot perhatian masyarakat, dengan perkataan “Ustadz di Kampung Maling” masyarakat akan segera tahu, hal apakah yang dimaksud.
Para anggota parlemen khususnya anggota Komisi II yang melontarkan perkataan seperti itu, kemungkinan besar perkataan tersebut dilatarbelakangi oleh banyaknya kasus korupsi anggota DPRD yang notabene adalah kader partai, walaupun para anggota menyangkalnya dengan alasan bahwa pemeriksaan yang dilakukan oleh Kejaksaan tidak adil. Sehingga tidak salah jika kejaksaan sebagai sebuah institusi Penegak Hukum menjadi sangat penting untuk dilihat pada saat ini karena Kejaksaan inilah yang merupakan Pembela Negara, bersama dengan POLRI dan Mahkamah Agung,
Dalam kerangka kenegaraan kejaksaan mempunyai tugas dan kewenangan sebagai lembaga pemerintahan yang melaksanakan kekuasaan negara di bidang penuntutan dan ditegaskan pula kekuasaan negara tersebut dilaksanakan secara merdeka. Oleh karena itu, Kejaksaan dalam melaksanakan fungsi, tugas, dan wewenangnya terlepas dari pengaruh kekuasaan pemerintah dan kekuasaan lainnya, dalam wacana yang berkembang di DPR bahwa kejaksaan tidak menjalankan tugas dan wewenangnya dengan adil hal ini bisa menimbulkan dua kemungkinan bahwa:
Wacana yang berkembang tersebut benar
Wacana yang berkembang tersebut salah.
Sehingga kalau wacana tersebut benar maka hal apakah yang menjadi penyebab ketidakadilan tersebut, hal ini bisa dilihat dari 2 segi yang saling berkaitan :
1. Sistem dan
2. Sumber Daya Manusia.
Dan 2 hal tersebut menjadi wacana yang diangkat dalam buku yang berjudul “Pembaharuan Kejaksaaan: Pembentukan Standar Minimum Profesi Jaksa” yang disusun oleh Masyarakat Pemantau Peradilan Indonesia FHUI bersama dengan Kejaksaan Agung RI. Buku ini adalah hasil penelitian berupa telaah dan rekomendasi yang merupakan usaha untuk memperbaiki Standar Minimum Profesi Jaksa.
Buku ini merupakan produk dari suatu penelitian yang memakai metode penelitian normatif dan empiris, sehingga pembuat buku ini menyatakan bahwa buku ini merupakan rekomendasi yang konkrit dan implementatif, dengan harapan dapat berguna sebagai “produk siap pakai”,
Buku ini sangat baik dalam menerangkan deskripsi tentang Profesi Hukum dan Kode Etik Profesi Hukum hal ini dapat dilihat dari BAB II, sehingga jika dilihat dari kriteria dan teori maka Jaksa dapat disebut sebagai sebuah profesi hukum. Dan sebagai sebuah profesi hukum kualitas dan integritas, jaksa saat ini disorot secara tajam oleh masyarakat.
Di bab selanjutnya dijelaskan tentang profesi Jaksa di berbagai negara di luar Indonesia, yang diambil contoh dalam penelitian ini adalah Amerika Serikat, Inggris dan Belanda. Dalam pemaparan bab ini dijelaskan mengenai kejaksaan Di Amerika Serikat yang mempunyai aturan rekrutmen yang baik dan Standar Profesi Jaksa yang lengkap dan aplikatif, sedangkan di Inggris kejaksaan baru ada setelah The Prosecution of Offencews Act tahun 1985 lahir, sebelum itu fungsi kejaksaan/penuntutan dilaksanakan oleh Polisi. Kejaksaan di Inggris harus menaati dua kode etik : 1. Civil Cervice Code dan, 2. Code for Crown Prosecuter. Sedangkan Standar Minimum Profesi Jaksa dideskripsikan secara garis besar saja terutama dalam masalah rekruitmen.
Di Belanda kejaksaan secara fungsi dan tugasnya hampir sama dengan kejaksaan yang ada di Indonesia, dan Standar Minimum Profesinya pun hampir sama dengan Indonesia baik dari segi pelatihan maupun rekruitmen.
Yang menjadi kekurangan mendasar dari buku ini adalah pemaparan bab ini yang tidak menggambarkan dua sub terakhir, yaitu Inggris dan Belanda, dan satu hal lagi yang terlupa adalah perbandinggannya bagaimana?, apakah yang dibandingkan?, kekurangan dan kelebihan masing-masing negara? Hal inilah yang tidak dijelaskan dalam buku ini.
Bab IV dijelaskan tentang profesi jaksa yang berada di Indonesia, Standar Moral Etika bagi seorang Jaksa di Indonesia tertuang dalam Tata Krama Adhyaksa yang dijadikan kode etik bagi seorang jaksa. Selain itu ada pula doktrin bagi warga kejaksaan , khususnya jaksa. Baik doktrin maupun Tata Krama Adhyaksa tidaka akan terlepas dari ciri hakiki kejaksaan yang menjadi landasan keduanya. Ciri hakiki kejaksaan adalah tunggal, mandiri dan mumpuni. Ciri ini yang menjadi pangkal terbentuknya doktrin kejaksaan. Dijelaskan pula tentang bagaimana sistem rekruitmen, pendidikan dan pelatihan yang ada di kejaksaan. Sebenarnya untuk Standar Minimum Profesi Jaksa telah ada pedoman umum yang dikeluarkan oleh Perserikatan Bangsa-Bangsa yaitu Guidelines on the Role of Prosecutors yang menjadi dasar Standards of Profesional Responsibility and Statement of the Essential Duties and Rights of Prosecutors. Akan tetapi hal ini tidak bisa dilaksanakan oleh Indonesia karena berbagai permasalahan yang ada.
Dalam Bab V direkomendasikan berbagai hal yang yang berkaitan dengan Standar Minimum Profesi Jaksa, yang direkomendasikan terdiri Materi dan Faktor-faktor pembentuk, dalam materi yang direkomendasikan adalah peningkatan pengetahuan, keahlian dan Perilaku sedangkan dalam Faktor-faktor pembentuk adalah perbaikan sistem jabatan fungsional jaksa, rekruitmen, PPJ dan magang, penempatan/formasi dan pembinaan profesi juga penegakan disiplin pengawasan. Hal-hal tesebut diatas telah menjawab permasalahan Standar Minimum Profesi Jaksa, sehingga Bab Penutup dari buku ini adalah kesimpulan dan rekomendasi yang bersifat umum, dan detailnya ada di Bab V.
Buku ini telah menjawab permasalahan dan juga telah memenuhi tujuan dari pembuatan buku/ penelitian sehingga buku ini seperti yang telah dikatakan pembuatnya merupakan “rekomendasi yang konkrit dan implementatif”, dengan harapan dapat berguna sebagai “produk siap pakai” bagi Kejaksaan RI dan penegakan hukum di Republik ini.
Jakarta, 25 Februari 2005

Rahmat Bagja S.H.
Praktisi Hukum pada Widjojanto, Sonhadji & Associates
Pendiri Center for Law Information (www.theceli.com)

MEKANISME PENGAWASAN PEMILIHAN UMUM

PENDAHULUAN

Indonesia telah memasuki babak baru dalam perjalanan ketatanegaraannya, hal ini dapat dilihat dari acara demokrasi terbesar yaitu Pemilihan Umum 2004. Dalam Pemilihan Umum 2004 ini dapat diperhatikan Indonesia memakai sistem campuran yaitu:
Sistem Proporsional Terbuka untuk calon anggota
Sistem distrik untuk daerah pemilihan(walaupun bukan sistem distrik murni)
Dalam era demokrasi sekarang ini, Pemilihan Umum 2004 di Indonesia merupakan suatu momentum besar untuk membuka pipa keterbukaan, yang mungkin selama ini tertutup. Sangat disayangkan jika momentum ini tidak bisa dimanfaatkan oleh rakyat Indonesia.
Perlu diingat bahwa pada saat ini, Indonesia memasuki masa pra transisi demokrasi, dimana Indonesia menuju ke suatu negara demokrasi modern dan setelah negara modern maka merumuskan kembali kedaulatan menjadi suatu yang sangat penting. Menurut Harold J. Laski “ the modern state is a sovereign state. It is, therefore, independent in the face of other communities. It may infuse its will towards them with a substance which need not be affected by the will of any external power. It is, moreover, internally supreme over the territory that it control” .[1]
Pemilu 2004 harus menentukan siapa pemegang kedaulatan rakyat yang telah dipercaya oleh rakyat. Sehingga kedaulatan menjadi penentu ke masa depan negara Republik Indonesia. Dan penentu masa depan Indonesia terletak pada masyarakat yang peduli terhadap para pemimpinnya (Government from the people, by the people and for the people (Abraham Lincoln)). Menurut Jean Bodin dikenal sebagai bapak teori kedaulatan yang merumuskan kedaulatan,
“Suatu keharusan tertinggi dalam suatu negara, dimana kedaulatan dimiliki oleh negara dan merupakan ciri utama yang membedakan organisasi negara dari organisasi yang lain di dalamn negara. Karena kedaulatan adalah wewenang tertinggi yang tidak dibatasi oleh hukum dari pada penguasa atas warga negara dia dan orang-orang lain dalam wilayahnya” .[2]
Dalam menerapkan kedaulatan kedalam negara maka kedaulatan tersebut akan dipraktekkan dalam kekuasaan lembaga-lembaga negara yang mendapat mandat, Menurut Montesqieu kekuasaan didalam negara dibagi menjadi 3 kekuasaan yaitu:
1. Kekuasaan Legislatif
2. Kekuasaan Eksekutif
3. Kekuasaan Yudikatif
Kekuasaan Legislatif adalah kekuasaan untuk membuat peraturan perundang-undangan, kekuasaan eksekutif adalah kekuasaan menjalankan fungsi pemerintahan sesuai dengan peraturan perundang-undangan, sedangkan kekuasaan yudikatif adalah kekuasaan mengawasi dan menjaga penerapan peraturan perundang-perundangan yang ada. Sistem Negara seperti haruslah dilaksanakan dengan baik. Pemilu adalah caranya untuk menerapkan sistem Politik yang benar
Menurut Henry B Mayo dalam buku Introduction to Democratic Theory memberi definisi sebagai berikut “ Sistem politik yang demokratis ialah dimana kebijaksanaan umum ditentukan atas dasar mayoritas oleh wakil-wakil yang diawasi secara efektif oleh rakyat dalam pemilihan-pemilihan berkala yang didasarkan atas prinsip kesamaan politik dan diselenggarakan dalam suasana terjaminnya kebebasan politik”.[3]
Pemilihan Umum adalah cara untuk menentukan siapakah yang akan menjalankan kekuasaan eksekutif dan kekuasaan legislatif, sehingga Pemilihan Umum adalah cara untuk menentukan bagaimana pelaksanaan kedaulatan rakyat dilaksanakan. Sangat diharapkan dengan perpindahan kekuasaan maka situasi dan kondisi negara akan bertambah baik, sehingga sistem demokratis dapat berjalan.
Di Pemilu 2004 inilah ditentukan kedaulatan rakyat yang akan dilaksanakan, karena Pemilu adalah suatu cara perpindahan kekuasaan yang demokratis dan tidak menimbulkan pertumpahan darah, atau disebut sebagai cara yang legal formal untuk mengganti kekuasaan negara.


1. Pemilihan Umum 2004

Pemilihan Umum 2004 juga mempunyai ketergantungan yang sangat besar dari peran penegak hukum di Indonesia, dengan Panwas Pemilu sebagai ujung tombaknya dan Polisi, Kejakasaan dan KPU sebagai lembaga yang memproses pelanggaran dan tindak pidana di Indonesia, juga para hakim dipengadilan yang harus mempertimbangkan secara adil pelanggaran-pelanggaran tersebut.
Pemilihan Umum 2004 sangat berbeda dengan Pemilihan Umum 1999, dalam Pemilihan 2004 mekanisme pengaturan diatur dengan baik, hal ini dapat dilihat dari mekanisme pelanggaran dan tindak pidana yang muncul dari 2004. Dalam Pemilu 2004 peran KPU sangat penting, dimana KPU berfungsi sebagai lembaga penyelenggara Pemilu. Sehingga KPU bertanggung jawab atas penyelenggaraan Pemilu, dan dalam melaksanakan tugasnya, KPU menyampaikan laporan dalam tahap penyelenggaraan Pemilu kepada Presiden dan DPR.[4]
Peran pengawas dalam Pemilu 2004 mendapat kewenangan untuk menerima laporan dan meneruskan laporan ke lembaga yang terkait. Peran lembaga-lembaga tersebut tentu untuk menunjukkan kepada publik bahwa lembaga-lembaga penegak hukum di Indonesia masih bisa diharapkan dalam menuntaskan kasus-kasus yang ada dalam Pemilihan Umum. Dan hal ini telah dicermati dan dipahami dengan baik oleh Panitia Pengawas Pemilu, sehingga dibuat Keputusan Bersama Jaksa Agung Republik Indonesia, Kepala Kepolisian Negara Republik Indonesia dan Ketua Panitia Pengawas Pemilihan Umum, pada bulan Desember 2003, SK Panwas Pemilu No 03/PANWASLU/KS/XII/2003.
Dalam mengawasi dan melaporkan pelanggaran yang ada, maka perlu untuk melihat tahapan yang ada dalam Pemilu, sehingga memberikan pengetahuan bahwa Pemilu tidak hanya terdiri dari Kampanye dan orasi di lapangan terbuka ataupun arak-arakan di jalan.
Pemilihan Umum 2004 adalah Pemilihan Umum yang menerapkan sistem proporsional terbuka dan sistem distrik, dan juga sistem baru dalam Pemilihan Umum yang pernah dilalui oleh sejarah Pemilihan Umum di Indonesia, yaitu Sistem Pemilihan Presiden dan Wakil Presiden secara langsung.
Pemilihan Presiden dan Wakil Presiden secara langsung merupakan sistem Pemilihan Umum terbaru yang ada di Indonesia, hal ini merupakan amanat dari Perubahan Keempat Undang-Undang Dasar 1945, terutama pasal 6 A, yang berbunyi
(1) Presiden dan Wakil Presiden dipilih dalam satu pasangan secara langsung oleh rakyat
(2) Pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden diusulkan oleh partai politik atau gabungan partai politik peserta pemilihan umum sebelum pelaksanaan pemilihan umum.
(3) Pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden yang mendapatkan suara lebih dari lima puluh persen dari jumlah suara dalam pemilihan umum dengan sedikitnya dua puluh persen suara di setiap provinsi yang tersebar di lebih dari setengah jumlah provinsi di Indonesia, dilantik menjadi Presiden dan Wakil Presiden.
(4) Dalam hal tidak ada pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden terpilih, dua pasangan calon yang memperoleh suara terbanyak pertama dan kedua dalam pemilihan umum dipilih oleh rakyat secara langsung dan pasangan yang memperoleh suara rakyat terbanyak dilantik sebagai Presiden dan Wakil Presiden.
(5) Tata cara pelaksanaan pemilihan Presiden dan Wakil Presiden lebih lanjut diatur dalam undang-undang.
Undang-Undang yang menjelaskan tentang Pemilihan Presiden dan Wakil Presiden secara langsung adalah Undang-Undang Nomor 23 tahun 2003.

Tahapan Pemilu
Dalam Pemilu 2004, Pemilihan Umum terutama dalam kaitannya dengan memilih calon legislatif terbagi atas 9 tahapan ( Pemilihan Presiden dan Wakil Presiden merupakan rangkaian dengan Pemilihan Umum anggota DPR, DPD dan DPRD.[5]), yaitu:
1. Pendaftaran Pemilih dan pendataan penduduk berkelanjutan;
2. Pendaftaran, penelitian, dan penetapan peserta Pemilu yang terdiri dari Partai Politik untuk Pemilihan anggota DPR, DPRD Provinsi, DPRD Kabupaten/Kota; dan perseorangan untuk pemilihan anggota DPD.
3. Penetapan daerah pemilihan dan jumlah kursi untuk setiap daerah pemilihan anggota DPR, DPRD Provinsi, dan DPRD Kabupaten/Kota.
4. Pencalonan anggota DPR, DPD, DPRD Provinsi, dan DPRD Kabupaten/Kota.
5. Kampanye Pemilu;
6. Pemungutan dan penghitungan suara, yang terdiri atas: pemungutan suara dan penghitungan suara di TPS dan TPSLN serta Rekapitulasi hasil penghitungan suara di PPS, PPK, PPLN, KPU Kabupaten/Kota, KPU Provinsi, dan KPU;
7. Penetapan hasil-hasil Pemilu anggota DPR, DPD, DPRD Provinsi, dan DPRD Kabupaten/Kota.
8. Penetapan perolehan kursi dan calon terpilih anggota DPR, DPD, DPRD Provinsi, dan DPRD Kabupaten/Kota;
9. Pengucapan janji/sumpah keanggotaan: DPR, DPD, DPRD Provinsi, dan DPRD Kabupaten/Kota.[6]

Lembaga Pengawas Pemilu
Dalam Undang-Undang No 12 tahun 2003, pasal 120 dinyatakan bahwa untuk melakukan pengawasan Pemilu, dibetuk Panitia Pengawas Pemilu, Panitia Pengawas Pemilu Provinsi, Panitia Pengawas Pemilu Kabupaten/Kota, dan Panitia Pengawas Pemilu Kecamatan.
Dapat dipahami dengan jelas bahwa lembaga satu-satunya yang berhak melakukan pengawasan adalah Panitia Pengawas Pemilu baik dari segala tingkatan.
Pengawas Pemilu mempuyai tugas dan wewenang sebagai berikut:
1. Mengawasi semua tahapan penyelenggaraan Pemilu
2. Menerima laporan pelanggaran peraturan perundang-undangan Pemilu;
3. Menyelesaikan sengketa yang timbul dalam penyelenggaraan Pemilu; dan
4. Meneruskan temuan dan laporan yang tidak dapat diselesaikan kepada instansi yang berwenang.
Dalam menjalankan tugas dan wewenangnya tersebut terutama dalam point 4, Pengawas Pemilu mempunyai keharusan untuk melakukan koordinasi dengan pihak terkait, terutama lembaga penegak hukum di Indonesia, yaitu Kepolisian Republik Indonesia dan Kejaksaan Agung Republik Indonesia. Sehingga dalam meneruskan temuan dan laporan Pemilu bisa berjalan dengan cepat dan baik juga dibantu oleh lembaga penegak hukum di Indonesia. Dan hal ini telah dilakukan dengan membuat Surat
Mekanisme Pengawasan yang jelas dapat terlihat adalah:
Pengawas Pemilu menemukan temuan dan menerima laporan dari 3 pihak yaitu: 1. Masyarakat, 2. Pemantau, 3. Peserta Pemilu.
Mengkaji laporan dan temuan tersebut dan mengklasifikasikannya kedalam 3 yaitu: 1. Apakah termasuk pelanggaran administratif 2. Apakah termasuk dalam tindak pidana Pemilu 3. Apakah termasuk dalam sengketa
Setelah itu meneruskan laporan dan temuan tersebut jika termasuk dalam klasifikasi 1 dan 2. Jika termasuk dalam klasifikasi 1 ( pelanggaran administratif ) maka diteruskan laporannya ke Komisi Pemilihan Umum, dan jika termasuk dalam klasifikasi 2 ( tindak pidana Pemilu ) maka diteruskan ke Kepolisian RI.
Jika termasuk sengketa ( sengketa dapat diklasifikasikan jika laporan dan temuan yang didapat menyangkut dasar hukum yang tidak jelas dan pihak yang ada lebih dari satu) maka ditindaklanjuti dengan melakukan penyelesaian sengketa oleh Pengawas Pemilu.
Semua laporan dan temuan harus diselesaikan sebelum Pemilu usai. Karena telah disesuaikan waktu dan penyelesaiannnya yang harus dilakukan oleh Pengawas Pemilu.
Dalam melakukan mekanisme pengawasan tersebut maka Pengawas Pemilu dapat meminta keterangan dari berbagai pihak yang terkait dengan kasus Pemilu yang dikaji. Hal ini tercantum dalam pasal 122 ayat (3) Undang-Undang Nomor 12 tahun 2003 “Guna menunjang pelaksanaan pengawasan Pemilu, penyelenggara Pemilu dan pihak terkait lainnya harus memberikan kemudahan kepada pengawas Pemilu untuk memperoleh informasi sesuai dengan peraturan perundang-undangan”.
Lembaga Pengawas Pemilu ini jika diteliti dari penjelasan diatas maka Panitia Pengawas Pemilu mempunyai fungsi untuk menerima laporan dan mencari temuan (informasi) yang berkaitan dengan pelanggaran Pemilu dan kemudian menindaklanjutinya kepada lembaga yang berwenang yaitu KPU dan Kepolisian RI, tapi ada satu kewenangan yang diberikan langsung kepada Panwas yaitu penyelesaian sengketa.

4. Mekanisme Pengawasan
Dalam melakukan kegiatannya dalam mengawasi Pemilu, maka Panwas Pemilu membagi kegiatan utamanya dalam 3 bidang, yaitu:
Pengawasan
Penerimaan dan tindak lanjut laporan
Penyelesaian sengketa.[7]
Dan tiga bidang tersebut mempunyai fungsinya masing-masing tapi saling terkait dalam menangani pelanggran yang ada dalam Pemilu 2004
4.1. Pengawasan
Bidang pengawasan adalah suatu bidang yang didasarkan atas kegiatan pengamatan, pengkajian, pemeriksaan, dan penilaian terhadap proses penyelenggaraan Pemilu sesuai dengan peraturan perundang-undangan. [8]
Pengawasan Pemilu dilakukan terhadap semua tahapan Pemilu. Pengawasan Pemilu akan dilakukan secara aktif dengan cara:
(1) Memilih satu atau beberapa tahapan
Memilih satu atau beberapa sasaran untuk difokuskan pada setiap tahapan penyelenggaraan Pemilu yang mempunyai potensi besar terjadinya pelanggaran.
(2) Melakukan pengawasan acak
Pengawasan acak terhadap sasaran kegiatan/tahapan tertentu dan daerah pemilihan.
(3) Meminta informasi
Meminta informasi yang dibutuhkan dalam pengawasan Pemilu dan penyelenggara Pemilu kepada pihak yang terkait.
Jadi Panwas Pemilu mempunyai akses informasi sesuai dengan pasal 122 (3) UU No.12 tahun 2003, dan dalam keadaan khusus Panwas meminta bantuan Polisi untuk mendapatkan informasi ( dalam hal terjadi kegagalan untuk mendapatkan informasi. Pengawas Pemilu boleh melaporkan para pihak kepada Polisi untuk mengambil tindakan yang perlu sesuai dengan hukum.
Dalam Pengawasan Pemilu, pelanggaran Pemilu dapat berupa:
Tindak Pidana Pemilu
Pelanggaran Administratif
Tindakan yang sudah didefinisikan dalam undang-undang Pemilu sebagai mengandung unsur pidana dan diancam dengan hukuman berupa penjara dan/atau denda, adalah Tindak Pidana Pemilu. Sedangkan pelanggaran administratif adalah pelanggaran atas ketentuan dan persyaratan menurut undang-undang Pemilu.
Dalam pengawasan Pemilu temuan yang didapat oleh Panwas Pemilu selama pengawasan Pemilu dianggap sebagai bukti awal dari pelanggaran. Berikut ini adalah contoh-contohnya:
1. Surat suara palsu
2. Kaset rekaman
3. Keterangan saksi
4. Sobekan alat peraga kampanye, dan sebagainya.
Dalam melaksanakan wewenangnya Panwas Pemilu untuk mengawasi Pemilu, maka ada batasan-batasan kewenangan dari Panwas Pemilu, hal yang diluar jangkauan wewenang Pengawas Pemilu:
1. Memberikan sanksi (kecuali sanksi administratif untuk Anggota dan staf Pengawas Pemilu berdasarkan Pasal 12 Keputusan Panwas Pemilu No 08 tahun 2003);
2. Menghentikan atau menunda kampanye (tidak seperti pada Pemilu 1999);
3. Menjadwal ulang atau memerintahkan Pemilu ulang ( tidak seperti pada Pemilu 1999);
4. Mengharuskan saksi-saksi, wartawan dan partai yang dilaporkan untuk menghadiri pertemuan dalam rangka memberi penjelasan (akan dijelaskan pada bagian berikut);
5. Melakukan penyelidikan yang mendalam, yang merupakan fungsi dari Kepolisian.
Sedangkan untuk melakukan kerjasama dalam Pengawasan Pemilu dalam rangka mendapatkan temuan dan laporan maka Panwas dapat bekerjasama dengan berbagai pihak dan/atau individu dalam menjalankan pengawasan, seperti misalnya:
· Lembaga Penegak Hukum
· Lembaga Pemantau Pemilu
· Asosiasi Profesional
· Lembaga Swadaya Masyarakat
· Organisasi Masyarakat atau massa
· Unit Pemerintah Daerah
· Peserta Pemilu
· Anggota masyarakat, dll.[9]
Dapat dikaji pada masa sekarang ini telah dijalin kerjasama dengan berbagai pemantau Pemilu dengan Panitia Pengawas Pemilu, dan kerjasama ini akan diwujudkan dalam Nota Kesepahaman Bersama (MoU) yang akan menjadi pedoman dan aturan main antara Panitia Pengawas Pemilu dan Pemantau Pemilu.
Panitia Pengawas Pemilu dibentuk dari tingkat Pusat sampai dengan tingkat Kecamatan, hal ini akan sangat merepotkan ketika daerah yang diawasi sangat luas, dengan sumber daya manusia yang terbatas dan minimnya alat transportasi. Pemantau Pemilu sangat berperan untuk membantu Panitia Pengaws Pemilu dilapangan dalam hal mengawasi daerah-daerah yang tidak terjangkau oleh Panitia Pengawas Pemilu.
Kerjasama dan diskusi dengan Asosiasi Profesional pun telah dilaksanakan, dengan meminta bantuan sebagai nara sumber, seperti IKADIN, IAI, dll. Dalam hal mengawasi keuangan partai politik Komisi Pemilihan Umum telah menjalin kerjasama dengan lembaga Akuntan untuk melihat laporan keuangan partai politik, sehingga dapat diawasi darimana saja dana yang didapatkan oleh partai politik, dan apakah laporan keuangan tersebut sudah memenuhi standar peraturan perundang-undangan apa belum.

4.2. Penerimaan dan Tindak Lanjut Laporan
Bagian Penerimaan dan Tindak Lanjut Laporan merupakan bagian dari Panwas Pemilu yang menerima laporan, kemudian membuat kajian laporan dan menilai laporan apakah perlu ditindaklanjuti atau tidak, hal itu kalau informasi bersifat laporan tapi kalau bersifat temuan maka bidang pengawasan akan meneliti lebih dalam dan mencari informasi kembali untuk menguatkan temuan tersebut, sehingga dapat dijadikan laporan.
Para pihak yang melapor sesuai dengan hak dan kewajiban masing-masing berdasarkan undang-undang adalah;
Satu atau beberapa warga Negara Indonesia yang mempunyai hak pilih (Warga Negara Indonesia yang pada hari pemungutan suara sudah berumur 17 tahun atau sudah/pernah kawin);
Pemantau Pemilu;
Peserta Pemilu
Dan laporan tersebut bisa disampaikan secara lisan/tertulis yang berisi:
Nama dan alamat pelapor
Waktu dan tempat kejadian perkara
Nama dan alamat pelanggar;
Nama dan alamat saksi-saksi
Uraian kejadian.[10]
Laporan disampaikan kepada Pengawas Pemilu sesuai dengan tingkatannya masing-masing.[11] Dan cara pelaporannya dengan tanpa membatasi cara pelaporan, media/sarana berikut ini dapat digunakan untuk melaporkan pelanggaran Pemilu :
Surat
E-mail
SMS
MMS
Faksimili
Telepon
Handy Talkie (HT); atau kunjungan pribadi ( secara lisan)[12]
Laporan harus diserahkan paling lambat 7 hari sejak terjadinya pelanggara (hari pertama dikecualikan dan hari terakhir dimasukkan. Karenanya, bila pelanggaran dilakukan pada 3 Januari 2004, hari terakhir untuk memasukkan laporan harus pada 10 Januari 2004. Sebuah laporan yang dimasukkan pada 11 Januari 2004 akan dianggap dilaporkan diluar batas waktu dan tidak akan diproses.
Dan kemudian laporan dikaji selama 7 hari, dan kemudian jika memerlukan klarifikasi bila keterangan tambahan dibutuhkan, dan proses ini diberi waktu 7 hari setelah pengkajian, klarifikasi ini bisa meminta pelapor/saksi/ terlapor untuk hadir dalam memberikan klarifikasi ini. Setelah itu barulah ada Keputusan untuk memproses atau tidak laporan tersebut dan pemberitahuan hasil.
Dalam mengevaluasi laporan/keberatan. Anggota Panwas Pemilu harus melakukan pencarian fakta awal secara aktif untuk menyaring laporan tersebut dengan cara:
1. Mengevaluasi laporan untuk kecukupan, kejelasan dan ketepatan informasi dan;
2. Meminta pelapor dan saksi-saksi untuyk datang dan memberikan penjelasan, bila diperlukan;
3. Memberikan kesempatan kepada terlapor atau partai yang dilaporkan untuk memberikan jawaban, dengan cara meminta mereka datang untuk memberikan penjelasan dan menyerahkan pernyataan mereka bila mereka menginginkannya.[13]
Mekanisme akhir dari laporan tergantung dari hasil dari tindak lanjut laporan, kalau laporan dianggap dianggap tidak perlu diteruskan maka akan ada pengumuman dari Panwas, jika laporan perlu ditindaklanjuti maka akan ada 2 jenis, yaitu yang mengandung unsur pidana dan laporan yang merupakan pelanggaran administratif. Jadi ada 2 jenis laporan yang harus ditindak lanjuti, yaitu:
1. Laporan yang mengandung undur pidana akan diteruskan kepada penyidik yaitu Kepolisian Republik Indonesia. Laporan tersebut diteruskan kepada penyidik selambat-lambatnya 3 hari setelah diputuskan.
2. Laporan yang merupakan pelanggaran administratif diteruskan kepada KPU sesuai dengan tingkatannya. Laporan tersebut diteruskan kepada KPU sesuai dengan tingkatannya selambat-lambatnya 3 (hari) setelah diputuskan.

4.3. Penyelesaian Sengketa
Bidang penyelesaian sengketa adalah bidang yang menyelesaikan sengketa antara 2 pihak atau lebih yang ditimbulkan oleh karena adanya:
Perbedaan penafsiran antara para pihak; atau
Suatu ketidaksepakatan tertentu;
Dan kedua sebab tersebut berhubungan dengan fakta kegiatan dan peristiwa, hukum dan kebijakan, dimana suatu pengakuan atau pendapat dari salah satu pihak mendapatkan: penolakan, pengakuan yang berbeda serta penghindaran.
Ruang lingkup sengketa Pemilu yang dapat diselesaikan Pengawas Pemilu adalah setiap sengketa yang timbul dalam setiap tahapan penyelenggaraan Pemilu dimulai dari tahap pendaftaran pemilih sampai dengan pengucapan sumpah/janji anggota DPR, DPD dan DPRD Propinsi, Kota/Kabupaten. Kecuali sengketa tentang hasil Pemilu yang merupakan wewenang Mahkamah Konstitusi.
Pihak-pihak yang dapat terlibat dalam sengketa Pemilu adalah:
1. Penyelenggara Pemilu
2. Partai Pemilu peserta Pemilu, yaitu antara lain Dewan Pimpinan Tingkat Nasional, Dewan Pimpinan tingkat Propinsi, Dewan Pimpinan tingkat Kabupaten/Kota, dst.
3. Peserta Pemilu perseorangan untuk pemilihan anggota DPD.
4. Anggota dan/atau pengurus partai politik peserta Pemilu
5. Warga negara yang memiliki hak pilih
6. Pemantau Pemilu[14]
Sengketa Pemilu diusahakan dapat didamaikan antara kedua belah pihak, penyelesaian alternatif suatu sengketa adalah proses-proses diluar pengadilan yang digunakan untuk menyelesaikan sengketa, dengan cara:
1. memfasilitasi komunikasi, pengertian, keinginan dan kemampuan dari pihak-pihak yang bersengketa untuk menyelesaikan sengketa oleh mereka sendiri. (contoh, mediasi)
2. Mengajukan alternatif atau rekomendasi
3. Keputusan ( contoh, arbitrasi).[15]
Proses penyelesaian sengketa Pemilu adalah sebagai berikut:
a. Penetapan berkas laporan sebagai sengketa Pemilu oleh Pengawas Pemilu Penerima Laporan.
b. Penyerahan berkas laporan sengketa Pemilu oleh Pengawas Pemilu penerima laporan kepada Pengawas Pemilu yang berwenang.
c. Pengkajian dan pemeriksaan berkas laporan tentang sengketa Pemilu oleh Pengawas Pemilu yang berwenang
d. Pemanggilan pihak yang bersengketa oleh Pengawas Pemilu yang berwenang
e. Apabila pertemuan pihak-pihak yang bersengketa untuk musyawarah dan mufakat tercapai maka dituangkan dalam Berita Acara Penyelesaian Sengketa Pemilu Secara Musyawarah dan Mufakat
f. Apabila tidak tercapai musyawarah dan mufakat maka Pengawas Pemilu yang berwenang menawarkan alternatif Penyelesaian kepada pihak-pihak yang bersengketa, dan apabila disetujui maka dituangkan dalam Berita Acara Penyelesaian Sengketa Pemilu Melalui Alternatif Penyelesaian Pengawas Pemilu.
g. Apabila tawaran alternatif penyelesaian tidak diterima oleh salah satu atau kedua belah pihak maka Pengawas pemilu memberikan putusan final dan mengikat, yang dituangkan dalam Berita Acara Penyelesaian Sengketa Pemilu Melalui Putusan Pengawas Pemilu.[16]
Jika diambil garis besar dari penjelasan diatas tentang Proses Penyelesaian Sengketa Pemilu, maka sengketa Pemilu dapat dibagi kedalam 3 tahap, yaitu:
1. Tahap pertama: penyelesaian sengketa melalui jalur musyawarah dan mufakat.
2. Tahap kedua: Penyelesaian sengketa melalui alternatif dari Pengawas Pemilu.
3. Tahap ketiga: Pengawas Pemilu mengeluarkan Keputusan Final dan Mengikat.[17]
Banyak hal-hal yang harus dipertimbangkan dalam proses musyawarah atau menyelesaikan sengketa, pertama pihak yang bersengketa harus didorong oleh kepentingan dan tujuan karena orang-orang harus mempunyai kepentingan atau alasan untuk berpartisipasi dalam proses penyelesaian sengketa. Kedua adalah proses yang inklusif karena semua mempunyai kepentingan khusus tentang masalah-masalah ini harus terlibat dalam proses.
Ketiga adalah kesempatan untuk berpartisipasi dalam merancang proses karena walaupun rancangan proses telah dibuat, akan tetapi ada kesempatan bagi peserta untuk berpartisipasi dalam merancang beberapa aspek dari rancangan proses tersebut. Keempat adalah fleksibilitas proses dimana proses penyelesaian sengketa diusahakan fleksibel, tidak hanya memakai dasar normatif yang ada, akan tetapi bisa diambil berbagai pendekatan misalnya; pendekatan secara sosiologis dan pendekatan secara lebih filosofis.
Kelima dalam mencari pertimbangan dalam musyawarah adalah persamaan dalam kesempatan untuk berpartisipasi karena peserta harus mempunyai akses yang sama kepada informasi yang terkait dan kesempatan untuk berpartisipasi secara efektif. Keenam menimbulkan pengertian dan rasa hormat terhadap kepentingan yang berbeda, karena penerimaan atas perbedaan dalam nilai, kepentingan dan pengetahuan tentang pihak-pihak yang terlibat sangat penting.
Ketujuh yang harus diperhatikan dalam musyawarah untuk menyelesaikan sengketa adalah proses tersebut dapat dipertanggungjawabkan, karena pertanggungjawaban terhadap kepentingan yang mereka wakili dan terhadap proses yang telah disetujui untuk dilakukan sangat penting. Kedelapan tentang pembatasan waktu karena tabel waktu yang realistis yang berpusat pada proses, memaksimumkan sumber daya akan membuat kemajuan.
Kesembilan yang harus dipertimbangkan adalah dalam komitmen kepada penerapan dan pemantauan sangatlah penting bagi suksesnya proses penyelesaian sengketa tersebut.

5. Kendala Dalam Proses Pengawasan Pemilu
Dalam Proses pengawasan Pemilu kendalan yang dihadapi sangatlah beragam hal ini dapat kita lihat dari pelbagai pemberitaan di media cetak maupun media elektronik pada saat ini. Kita dapat lihat permasalahan tersebut juga berpusat pada institusi lain yang mendukung proses pengawasan Pemilu
Jika diuraikan permasalahan tersebut dapat kita lihat:
1. Permasalahan dana
Jelas permasalahan ini adalah permasalahan yang sering timbul dari suatu lembaga. Seperti kita ketahui bahwa Panwas Pemilu anggaran dananya dimasukkan ke dalam APBN dan diambil dari KPU, sedangkan untuk Provinsi dan Kabupaten/Kota selain dari Pusat juga dibantu dari Pemerintah Daerah setempat. Dapat kita lihat turunnya dana bisa tersendat-sendat, dan akibatnya bisa dilihat dengan adanya kasus Panwas Pemilu Kecamatan yang berniat mengundurkan diri secara keseluruhan karena persoalan dana.
2. Permasalahan Sumber Daya Manusia.
Permasalahan Sumber Daya Manusia juga merupakan hal yang mendasar, karena dibutuhkan orang-orang yang terampil dan memahami karakteristik laporan pelanggaran, sehingga para anggota Panwas Pemilu bisa bekerja secara optimal dengan dibantu oleh para stafnya yang mengerti akan permasalahan Pemilu.
3. Permasalahan Perbedaan Penafsiran
Perbedaan penafsiran dalam mendalami Undang-Undang Pemilu yang berbeda antara Komisi Pemilihan Umum dengan Panwas Pemilu, sehingga kemungkinan terjadi benturan antara KPU dengan Panwas Pemilu.
4. Karakteristik dan kondisi geografis masyarakat Indonesia.
Dalam mengawasi Pemilu perlu juga dilihat karakterisktik dari masyarakat Indonesia, karena setiap daerah masyarakatnya berbeda, sehingga ada masyarakat yang lebih berani menyampaikan laporan dan ada masyarakat yang mungkin segan untuk menyampaikan laporan. Hal ini perlu disikapi mungkin dengan aktifnya panwas mencari laporan dan temuan dalam masyarakat yang mungkin segan dalam menyampaikan laporan. Kondisi geografis Indonesia sangat unik, ada pegunungan, lembah, pertanian, dll. Sehingga faktor ini sangat juga bergantung dari ketersediaan sumber daya manusia yang cukup untuk bisa melakukan Pengawasan Pemilu sampai ke pelosok daerah.
5. Tingkat Pendidikan Pemilih dan Kesadaran Masyarakat
Hal inilah yang sekiranya perlu dibangun oleh Penyelenggara Pemilu dan Pengawas Pemilu (Komisi Pemilihan Umum dan Panitia Pengawas Pemilu) untuk melihat realita kondisi masyarakat dimana tingkat pendidikan pemilih yang menurut penulis bisa untuk menilai baik dan buruk, hanya mungkin tata cara/proses untuk memilih, perlu diberikan pendidikan tentang hak dan kewajiban mereka sebagai pemilih, mana yang boleh atau tidak untuk dilaksanakan dalam tahapan Pemilihan Umum. Terutama dengan tahapan kampanye. Perlu juga dibangun kesadaran masyarakat untuk memilih partai politik dan wakil rakyat yang bersih, mempunyai kapasitas moral dan intelektual yang baik.




KESIMPULAN DAN SARAN

Pemilu 2004 sebagai tonggak bersejarah dalam kehidupan berbangsa dan bernegara Republik Indonesia. Pemilu 2004 hendaknya dimanfaatkan oleh rakyat Indonesia dengan baik. Memilih wakil rakyat yang secara kualitas bagus, baik dari segi moral dan intelektual. Dalam Pemilihan Umum 2004 secara peraturan perundang-undangan baik, karena dalam Undang-Undang Pemilu diterangkan secara jelas tugas dan wewenang Pengawas Pemilu, dan dijelaskan bagaimana prinsip-prinsip dan mekanisme dasar pengawasan Pemilu.
Selain faktor perundang-undangan yang jelas maka setidaknya ada empat faktor lain yang akan menentukan sukses tidaknya pengawas Pemilu dalam menjalankan tugas dan tanggung jawabnya. Pertama, pengawas Pemilu haruslah badan independen dan nonpartisan yang di dalamnya diisi oleh orang-orang yang punya integritas dan dedikasi tinggi. Kedua, jajaran pengawas Pemilu perlu memiliki kapasitas yang cukup dalam memahami dan menangani masalah-masalah pelanggaran pelanggaran Pemilu. Ketiga, pengawas Pemilu memperoleh fasilitas yang memadai dalam menjalankan tugas-tugasnya. Keempat, pengawas Pemilu mendapat dukungan dari instansi penegak hukum terkait dan dukungan masyarakat luas.[18]
Pemilu 2004 dari sudut mekanisme pengawasan jauh lebih baik daripada Pemilu 1999. Pelanggaran-pelanggaran dalam Pemilu 2004 sudah dibagi kedalam tiga bagian: 1. Tindak Pidana Pemilu
2. Pelanggaran Administrasi
3. Sengketa.
Ketiga klasifikasi pelanggaran tersebutpun telah jelas bagaimana penanganannya dengan proses penanganan dan tindak lanjut dari pelanggaran dimana jika terjadi tindak pidana Pemilu maka akan ditindaklanjuti ke Kepolisian RI sesuai dengan tingkatan terjadinya perkara, pelanggaran administrasi ditindaklanjuti dengan meneruskannya ke Komisi Pemilihan Umum, dan jika terjadi sengketa Pemilu maka Panitia Pengawas Pemilu akan meninlajutinya dengan proses musyawarah dan mufakat.
Mungkin agak sulit jika yang melakukan pelanggaran administrasi adalah Komisi Pemilihan Umum. Kalau pelanggaran tindak pidana Pemilu tidak akan jadi masalah karena lembaga yang memprosesnya adalah POLRI. Tetapi dalam pelanggaran administrasi Pemilu jika yang melanggarnya adalah lembaga yang seharusnya menyelesaikannya, maka hal tersebut akan menjadi permasalahan. Menjadi pertanyaan penting, apakah Panitia Pengawas Pemilu bisa menindaklanjuti hal ini? Tentu hal ini akan menjadi pembahasan yang menarik, dan menjadi pekerjaan rumah bagi kita semua.
Dalam menentukan Dalam Pemilihan Umum 2004 secara terbuka dapat kita lihat dengan jelas, kualitas wakil-wakil rakyat kita yang duduk dalam lembaga-lembaga legislatif, dengan mekanisme pencalonan dan verifikasi calon yang baik. Wakil rakyat ini juga dinilai dari karakter-karakter yang mereka tampilkan dalam kehidupan sehari-hari. Mungkin tepat apabila Pemilu 2004 berjalan sukses (sukses disini dimaksud jika rakyat sadar akan hak mereka untuk memilih dan tahu bagaimana mereka melaksanakan hak pilihnya dengan memilih wakil rakyat yang baik, jujur dan dekat dengan masyarakat), maka Indonesia menuju ke masa depan yang cerah, masa depan yang diimpikan oleh seluruh Rakyat Indonesia.
Ketika warga Negara Indonesia sadar akan pilihannya dalam Pemilihan Umum dan menggunakan hak pilihnya dengan memperhatikan karakter –karakter terbaik dari calon wakil-wakil rakyat
[1] Harold J Laski, A Grammar Of Politics, h. 44
[2] Teuku Amir Hamzah, dkk, Ilmu Negara, hal. 153
[3] Miriam Budiarjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, PT Gramedia, Jakarta, 1999, h. 61
[4] UU No 12 tahun 2003, pasal 15
[5] UU No.23 tahun 2004, pasal 3 (3)
[6] UU No 12 tahun 2003 pasal 1 ayat 14 dan SK Panwas Pemilu No 12 tahun 2003
[7] Pasal 23 Keputusan Panwas Pemilu No 08 tahun 2003
[8] Panwas Pemilu, Buku Saku Pedoman Operasional Pengawas Pemilu 2004, Jakarta 2004
[9] Paragraf 8, Mekanisme Pengawasan, Keputusan Panwas Pemilu No 12 tahun 2003.
[10] Pasal 4 ayat 2 SK Panwas Pemilu No 09 tahun 2003
[11] Pasal 1 (8) Keputusan Panwas Pemilu No 09 Tahun 2003. Lihat juga pasal 3 Keputusan Panwas Pemilu No.09 tahun 2003 tentang Tata Cara Pelaporan jo Keputusan Panwas Pemilu No 08 tahun 2003 dan Keputusan KPU 88 tahun 2003.
[12] Pasal 14(2) Keputusan Panwas Pemilu No 08 tahun 2003
[13] Buku Saku Pedoman Operasional Pengawas Pemilu 2004, Panitia Pengawas Pemilu 2004, Jakarta, h.31
[14] Kumpulan Peraturan Pengawasan Pemilu 2004, Panitia Pengawas Pemilu, Jakarta, 2003, h.100
[15] Buku Saku Pedoman Operasional Pengawas Pemilu 2004, Op.cit, h. 47
[16] Kumpulan Peraturan Pengawas Pemilu 2004, h,103
[17] Buku Saku Pedoman Operasional Pengawas Pemilu 2004, Op.Cit. h. 48
[18] Komarudin Hidayat, Kata Pengantar dalam buku Mengawasi Pemilu Mengawal Demokrasi, PT.Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2004, h. VII